42.3.- ATRIBUCIONES DE LA INSPECCIÓN DE EDUCACIÓN
42.3.1.- Las atribuciones de la Inspección de Educación en la LOE
Ya hemos comentado que las atribuciones venían especificadas en el artículo 153 de la LOE, y hemos realizado algún apunte.
Como se puede comprobar aunque sólo apreciamos cinco atribuciones, del análisis de cada una se pueden derivar muchas implicaciones, además de que con la configuración de nuestro sistema educativo, las Administraciones educativas que son las que ejercen las competencias educativas, amplían y desarrollan estas atribuciones, si bien podemos extraer dos conclusiones fundamentales::
Las dos primeras atribuciones configuran el medio más poderoso con el que cuenta la Inspección para el desarrollo de sus labores: la visita de inspección, que garantiza la presencia en los centros docentes, y la observación como principal técnica.
Este instrumento ya aparece como atribución en la primera regulación de la Inspección educativa, en el Real Decreto de 30 de marzo de 1849, regulándose de forma extensa en la Real Orden de 12 de abril del mismo año. Desde entonces, todas las normas que han regulado la Inspección de Educación han incluido la visita como la herramienta de trabajo esencial de los inspectores.
Se debe indicar, por último, que esta presencia es una facultad que se ejercerá por orden de un superior, por propia iniciativa del inspector o mediante petición razonada de algún miembro de la comunidad
La tercera de las atribuciones concede a los inspectores la consideración de autoridad pública, pudiendo recabar la colaboración de cualquier funcionario de los centros públicos para el desarrollo de sus funciones, así como de los responsables de los centros privados, y tienen presunción de veracidad de lo que exponen en declaraciones, informes, y actas, es decir sus afirmaciones tienen valor probatorio, salvo prueba en contrario, y cualquier falta contra su figura tiene consideración más grave, pudiendo a constituir un delito de atentado, si bien esto implica que si se prueba que lo expuesto no es cierto pueden ser acusados de falsedad testimonial y abuso de autoridad.
42.3.2.- La atribución de la Inspección de Educación en las Comunidades Autónomas.
Para desarrollar este apartado nos basaremos en el caso de Castilla - La Mancha por ser el que nos ocupa, y porque consideramos suficiente para nuestros propósitos. Castilla - La Mancha ha regulado la Inspección de Educación mediante el Decreto 34/2008, de 26 de febrero (DOCM de 29 de febrero), el cual es desarrollado mediante Orden de 8 de abril de 2008 (DOCM de 18 de abril).
El artículo 5 del Decreto 34/2008 especifica las atribuciones de la Inspección de Educación de Castilla - La Mancha:
Visitar y supervisar centros docentes, servicios e instalaciones.
Conocer directamente y supervisar organización y funcionamiento centros, programas y servicios educativos, práctica docente, proceso aprendizaje alumnado, desarrollo actividades. Libre acceso centros, aulas y espacios..
Examinar y comprobar documentación académica, pedagógica y administrativa centros.
Controlar en centros y servicios cumplimiento disposiciones vigentes.
Asesorar distintos sectores comunidad educativa, e intervenir en caso de disparidad y conflicto.
Elaborar informes y propuestas en ejercicio funciones solicitados por órganos competentes, y levantar actas.
Intervenir, previo requerimiento, en procedimientos disciplinarios.
Supervisar, asesorar y colaborar en procesos evaluación interna centros docentes.
Llevar a cabo evaluación externa centros sostenidos con fondos públicos, programas y servicios, con periodicidad determinada.
Evaluar función directiva y práctica profesional docente (procedimientos objetivos y conocidos por interesados).
Orientar y asesorar técnicamente a equipos directivos, responsables servicios educativos, órganos colegiados y órganos coordinación docente.
Participar en reuniones diferentes sectores comunidad educativa para cumplimiento funciones, siguiendo directrices órgano director de la Inspección
Formar parte cuando fueran nombrados de Comisiones, Juntas, Consejos y Tribunales.
Obtener de órganos y servicios Consejería información para mejor ejercicio funciones.
Coordinar actuaciones apoyo externo que se realicen en los centros.
Elevar propuestas a Administración educativa, previo requerimiento sobre
Planes y actuaciones orientación educativa
Red de centros y mapa enseñanzas
Infraestructuras educativas, equipamiento, y recursos económicos y materiales
Necesidades profesorado
y distribución Escolarización alumnado
Puede apreciarse el desarrollo amplio de atribuciones, partiendo de las ya mencionadas por la Ley de Educación, y en algunos casos como es la propia Ley de Educación la que ha recogido algunas de las atribuciones que ya tenía nuestra Comunidad Autónoma y que están presentes en esta relación que acabamos de enumerar, como son la orientación a la comunidad educativa e intervenir en casos de conflicto, o asesorar a los equipos directivos y órganos colegiados de los centros educativos.
El libre acceso a los centros se hace con gran detalle, concretándose en la visita y conocimiento de los centros, para, a continuación, hacer referencia a la supervisión y control de la organización y funcionamiento de los centros, servicios y programas, práctica docente y cualquier actividad que se desarrolle en los mismos. También se atribuye a la Inspección el acceso a la documentación académica y administrativa para desarrollar la supervisión de la misma. Además, se incluyen otras atribuciones que ayudan a configurar las principales actividades que realizan los inspectores de educación, como son obtener información necesaria de los órganos de la Consejería, elevar informes y levantar actas, mediar y asesorar en situaciones de conflicto, participar en reuniones con órganos colegiados de los centros docentes y con otros sectores de la comunidad educativa, formar parte de Comisiones o Tribunales, participar en procedimientos disciplinarios, o realizar la evaluación externa de los centros, así como evaluar la función directiva y la práctica docente.
42.4.- NORMAS BÁSICAS DE FUNCIONAMIENTO
Para comprender el funcionamiento de la Inspección es absolutamente necesario estudiar y analizar su organización. Son dos términos muy ligados, de tal manera que en todas las Comunidades Autónomas se han publicado normas que regulan la organización y el funcionamiento de la Inspección educativa. La estructura organizativa tiene gran influencia en los modos de funcionamiento de cualquier institución y la forma de funcionar depende, en gran medida, de la organización que se adopte. Son, por tanto, dos términos que no se pueden ni se deben separar.
La Constitución establece en el art. 27. 8 que son los poderes públicos los que deben inspeccionar y homologar el sistema educativo. Por tanto, son dos las finalidades que tienen: por un lado la supervisión del sistema educativo y, por otro, la homologación del mismo. Si a esto se añade que se opta por una organización territorial que ha originado el denominado Estado de las Autonomías, el resultado es la existencia de un modelo de organización de la Inspección dual: el que realiza el Ministerio competente en materia de Educación a través de la Alta Inspección y la Inspección que cada Comunidad realiza en su territorio. En este apartado se van a describir ambas.
42.4.1.- El Ministerio de Educación y Formación Profesional
La Alta Inspección es un organismo que no se define en la Constitución pero que es necesario para poder establecer las bases de homologación del sistema educativo. En el articulado de la Constitución hay otras dos referencias que ayudan a configurarla. Son los artículos 149.1, que indica las competencias exclusivas del Estado, y 150.3 que se enuncian a continuación:
Artículo 149.1: “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
30.ª Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”.
Art. 150.3.: “El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”.
Recordemos que en la Ley 3/2020, de Educación, en su artículo 149 se especifica: “Corresponde al Estado la Alta Inspección educativa, para garantizar el cumplimiento de las facultades que le están atribuidas en materia de enseñanza en las Comunidades Autónomas, la observancia de los principios y normas constitucionales aplicables y demás normas básicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución”.
Y el artículo 150.1 establece las funciones de la Alta Inspección:
“1. En el ejercicio de las funciones que están atribuidas al Estado, corresponde a la Alta Inspección:
a) Comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos por el Estado en la ordenación general del sistema educativo en cuanto a modalidades, etapas, ciclos y especialidades de enseñanza, así como en cuanto al número de cursos que en cada caso corresponda.
b) Comprobar la inclusión de los aspectos básicos del currículo dentro de los currículos respectivos y que éstos se cursan de acuerdo con el ordenamiento estatal correspondiente.
c) Comprobar el cumplimiento de las condiciones para la obtención de los títulos correspondientes y de los efectos académicos o profesionales de los mismos.
d) Velar por el cumplimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes en materia de educación, así como de sus derechos lingüísticos, de acuerdo con las disposiciones aplicables.
e) Verificar la adecuación de la concesión de las subvenciones y becas financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, a los criterios generales que establezcan las disposiciones del Estado.
2. En el ejercicio de las funciones de alta inspección, los funcionarios del Estado gozarán de la consideración de autoridad pública a todos los efectos, pudiendo recabar en sus actuaciones la colaboración necesaria de las autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas para el cumplimiento de las funciones que les están encomendadas.
3. El Gobierno regulará la organización y régimen de personal de la Alta Inspección, así como su dependencia. Asimismo, el Gobierno, consultadas las Comunidades Autónomas, regulará los procedimientos de actuación de la Alta Inspección”.
Corresponde al Estado la alta inspección educativa, para garantizar el cumplimiento de las facultades que le están atribuidas en materia de enseñanza y la observancia de los principios y normas constitucionales aplicables y demás normas básicas que desarrolla el artículo 27 de la Constitución; para ello, los dos instrumentos que recoge la norma son las actas y los informes que se elevan al Ministerio por parte de los Delegados del Gobierno y, en su caso, se remiten a la Comunidad Autónoma con los oportunos requerimientos si en su caso proceden.
El sistema de actuación lo deja claro el TC: “ciñéndolas a una función de mera verificación o comprobación, esto es, a la elevación de informes o actas de conformidad” con un procedimiento que desemboca en que las autoridades del Estado requieran al órgano competente de la Comunidad para que se adopten las medidas precisas a fin de corregir la infracción.
La constitucionalidad de este mandato sería problemático si se entendiese que el mismo atribuye al Estado, a través del Ministerio de Educación y Ciencia, competencias que vayan en contra de la delimitación establecida por la Constitución y los Estatutos, pero tal duda no tiene razón de ser si se lo interpreta como facultad de la Alta Inspección de comunicar la anomalía al órgano gubernamental competente a fin de que éste remedie el incumplimiento detectado mediante el ejercicio de atribuciones propias y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la Constitución y las Leyes. Además el TC interpreta “que quienes impongan, si procede, la sanción correspondiente habrán de ser en todo caso los órganos competentes de la Comunidad y no las autoridades del Estado”.
El Real Decreto 460/1981 concreta este procedimiento: “Cuando efectuado dicho traslado las autoridades del Estado tuvieren conocimiento de que persiste la situación que hubiera dado lugar a un acta de infracción; podrán requerir formalmente al órgano competente de la Comunidad Autónoma para que adopte las medidas precisas a fin de corregir la infracción, e imponga, si procede, la sanción correspondiente. Si las medidas adoptadas por el órgano competente de la Comunidad Autónoma resultasen insuficientes y persistiera la infracción, el Ministerio de Educación. y Ciencia podrá, por sí mismo, poner en ejecución lo prevenido en la "legislación estatal, llegando, en su caso, a privar de efectos oficiales a las enseñanzas afectadas y a denegar la expedición de los títulos correspondientes, así como a dejar sin efecto cuando se trate de libros de texto y demás material didáctico, la autorización que tuviesen otorgada”.
El art. 5 del RD 480/1981 indica que las actuaciones de la AI pueden ser de oficio o a instancia de parte y podrán lograr de los órganos de la Comunidad Autónoma y de las autoridades del Estado la colaboración necesaria para el desempeño de sus cometidos.
La AI no tiene supervisión directa sobre los centros, eso le corresponde exclusivamente a la inspección educativa de cada Comunidad Autónoma y tampoco puede incoar un expediente administrativo. Al respecto, el TC dice que no parece relevante a los efectos de la constitucionalidad de la norma si el ejercicio de la Alta Inspección requiere la intervención estatal directa en los centros. La inspección técnica exige una intervención directa en los centros de forma habitual pero la Alta Inspección sólo podría requerirla en alguna ocasión en que tuviera que discernir sobre el terreno las posibles disfunciones en el ámbito de las respectivas competencias del Estado y Comunidad, entonces sería posible realizarla tal y como contempla el RD 480/1981: “Los funcionarios de la Alta Inspección del Estado podrán efectuar cuantas comprobaciones sean necesarias para el desempeño de sus cometidos, manteniendo en todo momento, y de modo especial cuando en el ejercicio de sus funciones precisen girar una visita de inspección, las debidas relaciones de coordinación con los órganos de la Comunidad Autónoma”.
Lo que haría, en su caso, inconstitucional, no sería esta exigencia de actuación en los centros, sino la invasión de competencias autonómicas ejercitables en los centros o fuera de ellos. El TC concluye que lo indiscutible es que los actos de comprobación precisos para la específica misión de la AI no pueden ser actuaciones de la función ejecutiva autonómica.
El abogado del Estado en los argumentos de defensa en la STC 6/1982 argumenta que la AI, si comprueba irregularidades, debe indicar la deficiencia a la Administración educativa autónoma y, si persiste la infracción, requerirla para que tome las medidas oportunas de corrección. Por ello, no se trata de «otra inspección técnica» al uso, y tampoco se limita a ser gabinete de estudio de disposiciones autonómicas. Hasta ahora no se ha dado la circunstancia, tal y como prevé la norma, de que el Ministerio haya tenido que privar de efectos oficiales a diferentes enseñanzas o a tener que denegar la expedición de los títulos correspondientes en alguna Comunidad Autónoma.
Una de las actuaciones habituales y principales que realiza la AI es la elaboración de informes sobre regulaciones de la Comunidad Autónoma que afectan a la normativa básica del Estado referida a la ordenación general del sistema educativo, la obtención de títulos y sus efectos, los currículos, los criterios generales de concesión de subvenciones y becas y la igualdad de derechos y deberes en materia de educación, etc. La Subdirección General de Inspección destaca, por su singularidad, algunos temas concretos. Para ello, el Ministerio de Educación y Formación Profesional utiliza una base de datos “documentum” donde se vuelcan todos los informes de las diferentes Altas Inspecciones.
Procedimientos de admisión de alumnos;
organización, currículo y evaluación de las enseñanzas no universitarias;
pruebas de acceso de diferentes enseñanzas;
convocatorias libres para la obtención de títulos;
convocatorias de procesos selectivos (directores de centros públicos, acceso a los cuerpos del profesorado, acceso a la inspección, adquisición de nuevas especialidades, etc.)
La estructura de los informes constan de los siguientes apartados: introducción; normativa de referencia estatal y autonómica; resumen del contenido de la norma; análisis técnico, valoración y observaciones si procede; y conclusiones.
El Consejo Escolar del Estado, contempla en el último Informe Anual, un apartado dedicado a la Alta Inspección y describe que las normas analizadas durante el curso 2016/2017 suman un total de 1.435, de las que 866 fueron informadas por las Áreas Funcionales de Alta Inspección. De toda la normativa autonómica y de las observaciones indicadas en los informes elaborados se enviaron cinco cartas de colaboración y se llevaron a cabo seis requerimientos. De dichos requerimientos se elevaron cuatro de las propuestas realizadas a recurso contencioso-administrativo a la vez que se retiraron nueve recursos interpuestos anteriormente en el curso 2015/2016.
La Subdirección General de Inspección ha elaborado unas orientaciones internas para las Áreas sobre el procedimiento de realización de uno de los informes más específicos que se realizan sobre los proyectos y leyes de presupuestos de la Comunidades Autónomas.
Uno de los aspectos fundamentales que se analizan es la valoración de las cantidades o módulos económicos de distribución de fondos públicos para sostenimientos de centros concertados.
También, se preparan memorias e informes específicos requeridos por el Ministerio de Educación y Formación Profesional como, por ejemplo, el que hubo que realizar en 2017 sobre el cumplimiento de principios constitucionales en los libros de texto de Educación Primaria y Secundaria.
Son muy escasas las actuaciones ante denuncias presentadas por la comunidad educativa sobre aspectos básicos de la norma porque, por una parte, es un organismo poco conocido por el profesorado, las familias y el alumnado y, por otra, estos colectivos suelen acudir para presentar sus quejas a la inspección de educación, a la Administración educativa de cada Comunidad Autónoma o a los respectivos Defensores del Pueblo.
Indica la necesidad de identificar con claridad qué artículos de la norma autonómica pueden ir contra algún precepto básico de las normas estatales de educación.
Si se detecta algún artículo claramente inconstitucional en los proyectos de ley se pone en conocimiento del Ministerio de Política Territorial que envía una carta de colaboración a la Comunidad Autónoma y así poder resolver el asunto en el trámite de enmiendas.
Si se trata de leyes y observaciones de inconstitucionalidad, lo habitual es que el Ministerio de Política Territorial abre una negociación, y en situaciones excepcionales cuando no se puede llegar a un acuerdo de modificación de la norma se presenta recurso directo de inconstitucionalidad.
Por lo que son más conocidas las Altas Inspecciones es por la competencia relacionada con
la gestión y comprobación de títulos que lleva consigo tareas como
la tramitación de la homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros no universitarios (esta gestión va en aumento de un curso para otro así, por ejemplo, el nº de expedientes que se tramitaron en 2015, en Castilla y León, fueron 1000 y en 2018 han sido 2000);
el reconocimiento de equivalencia de estudios extranjeros con cursos de la ESO a efectos laborales;
la entrega de títulos universitarios;
la verificación de firmas de documentos universitarios que surtan efectos en el extranjero;
la información sobre legalización y traducción de documentos;
la información de la acreditación y reconocimiento de títulos españoles para ejercer profesiones reguladas por la Unión Europea
La competencia de verificar la adecuación de la concesión de las ayudas, subvenciones y becas a los criterios generales que establecen las disposiciones del Estado se cumple con la asistencia y seguimiento del funcionamiento de las respectivas Comisiones provinciales, con informes de procedimiento y resultados y con la atención a posibles quejas y denuncias.
Se participa en la coordinación del “Plan Director para la Convivencia y Mejora de la Seguridad en los Centros Educativos y sus Entornos”, así como en el “Plan ciberexperto” para alumnos de sexto de Educación Primaria.
Se interviene en el seguimiento y evaluación del distintivo “Sello Vida Saludable” y en convenios de colaboración y cooperación que tiene cada Comunidad Autónoma con el Ministerio de Educación y Formación Profesional,
así como en los convenios de cooperación educativa entre las universidades y la Administración General del Estado para la realización de prácticas externas por parte de los estudiantes de grado o máster.
Se participa en el proyecto “Educación en Gobierno Abierto” y en otras diferentes cuestiones. Y por supuesto, se informa a la ciudadanía de todos los temas relacionados con la ordenación del sistema educativo.
La recopilación de datos estadísticos relevantes para el Ministerio de Educación (datos de inicio de curso, de participación en huelgas en el sector educativo, etc.)
La colaboración en la evaluación de los Premios Nacionales de Educación, emitiendo informes sobre la adecuación o no a la realidad de los proyectos presentados labor que se hizo tras la realización de visitas a los centros docentes participantes.
Los exámenes del Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia (CIDEAD)
5. Dependencia orgánica y funcional
La Alta Inspección está organizada en 17 Servicios, dirigida fundamentalmente por la Dirección General de Evaluación y Cooperación Territorial, coordinada por la Subdirección General de Inspección, y es uno de los medios que dispone el MECD para dirigir y gestionar la política relacionada con el sistema educativo español. Su acción está subordinada a la Administración Central del Estado, y precisa una franca y leal cooperación de las Administraciones educativas, por lo que es un factor muy importante de solidaridad social y vertebración política del Estado.
La tarea cotidiana de la Alta Inspección tiene dos partes diferenciadas:
Seguimiento y análisis del sistema educativo de la Administración educativa (Informes y Memorias)
Adecuación normativa a normativa básica y competencias educativas estatales
Organización y funcionamiento sistema educativo
Comisiones de seguimiento de convenios
Estadística educativa
Análisis presupuesto educativo
Gestión burocrática (reconocimiento títulos españoles y homologación de estudios extranjeros)
Reconocimiento títulos españoles para surtir efectos en extranjero
Gestión títulos especialistas sanitarios
Entrega títulos universitarios otras Administraciones educativas
Homologación y convalidación estudios extranjeros no universitarios
Apoyo unidades Becas (contratación personal apoyo proceso gestión)
- es, a través de la Dirección General de Planificación y Gestión Educativa y más concretamente de la Subdirección General de Centros, Inspección y Programas, donde se perfilan las funciones.
- Dicho Real Decreto 498/2020, contempla en la disposición adicional cuarta que las Áreas Funcionales de la Alta Inspección de Educación integradas en las respectivas Delegaciones del Gobierno y regidas por el Real Decreto 1330/1997, de 1 de agosto, y demás normas que les sean de aplicación, dependen funcionalmente del Ministerio de Educación y Formación Profesional, a través de la Dirección General de Evaluación y Cooperación Territorial.
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